將直管縣打造成國家區域副中心城市——以河南省直管縣改革實踐為例

2019年05月02日11:08  來源:河南映象網
 

(河南省社會科學院課題組 孟白)我國的省直管縣管理體制改革從擴權縣——到試點縣——全面直管縣——“黨務回歸”,經歷了一個漫長的改革發展過程。特別是以河南為例,河南省經過4年的全面直管,河南10個直管縣發生了重大變化、改革成效令人振奮,處處呈現出欣欣向榮的創新經驗和精細的工作作風,實現了河南省委、省政委改革設想,成為河南省經濟社會發展的國家區域副中心城市。2018年1月17日,中共河南省委,河南省人民政府下發豫發[2018]3號文件:“完善黨委體制,直管縣黨委受所在省轄市黨委領導”(以下簡稱省委3號文件,“黨務回歸”)﹔“直管縣享有省轄市級經濟社會管理權限”(以下簡稱“政務直管”)。經過半年“黨務回歸”實踐,2018年6月—10月,河南省社會科學院組成課題組,對河南10個直管縣的主要領導33人,各個直管縣有關局委13—18個單位,共計156個局委和法檢系統進行了深度調查。調查表明:我國直管縣改革雖然取得了很大成就,直管縣經濟社會發生了翻天覆地的變化﹔但是,直管縣改革也遇到了前所未有的困難,多數省轄市沒有認真落實河南省委3號文件有關精神,認為“黨務回歸”是對直管縣改革的否定,一些領導干部不支持直管縣改革,嚴重制約了直管縣改革的發展,直管縣人民的積極性受到嚴重挫傷,令人焦慮和不安﹔因此,我們要以習近平同志縣域治理精神為指導,從體制上、機制上繼續支持直管縣改革,使其成為我國能夠帶動縣域經濟發展的橋頭堡和排頭兵,將我國直管縣改革進行到底。

一、黨務回歸后,河南省10個直管縣改革發展現狀與趨勢

2014年1月——2018年1月,河南省對10個直管縣實行了4年全面直管,實現了習總書記“把強縣和富民統一起來,把改革和發展結合起來,把城鎮和鄉村貫通起來”的強縣富民和縣域經濟帶動發展指導精神。據統計2017年底,10個直管縣總人口1253萬人,河南省總人口10852.85萬人,佔全省總人口的11.5%﹔全省行政區劃面積167000平方公裡,直管縣16469平方公裡,佔全省9.9%﹔全省GDP實現44988.16億元,直管縣的GDP實現3869.97億元,佔全省GDP的8.6%﹔其中,鄭州市GDP實現9130.17億元,洛陽市4343.09億元,10個直管縣的GDP(3869.97億元)已接近洛陽,相當於河南省第三大經濟體,具有很強的發展后勁。若河南省能夠加強對直管縣支持和領導,10個直管縣經濟發展總量將在幾年內超過洛陽市,成為河南省第二大經濟體。

(一)“黨務回歸”后,少數省轄市落實文件精神尚好,但仍存不足。河南省委3號文件下發以來,平頂山、開封市主要領導大力支持直管縣改革。嚴格按照河南省人民政府賦予直管縣603項經濟社會管理權限,繼續支持直管縣改革,不讓直管縣有關局委給省轄市局委匯報工作,不允許直管縣的政務工作到省轄市開會,報材料,不允許省轄市到直管縣進行各種檢查,不給直管縣增加困難和負擔﹔加之汝州市、蘭考縣前后兩位縣委書記是省轄市市委常委工作力度大等,因此,汝州市、蘭考縣等各項工作對接較好。一是平頂山市的主要領導長期主抓全省直管縣工作,對省直管縣工作熟悉,用心支持直管縣工作。如現任平頂山市委書記周斌同志,曾擔任河南省委組織部副部長、河南省直管縣工委副書記,他深知直管縣改革的難度,要求省轄市領導和有關局委,不得隨意去汝州市進行各種巡查檢查,不得干擾汝州市的經濟社會權限等。二是開封市市長高建軍同志,曾擔任平頂山市委常委兼任汝州市委書記,他在直管縣工作多年,使汝州市發生了翻天覆地的變化,處處呈現出欣欣向榮的創新經驗和精細的工作作風,他在大會小會上告訴開封市有關單位,要支持蘭考縣的直管體制改革,不能隨意進行巡查核查,不能回歸經濟社會權限。由於汝州市、蘭考縣受到省轄市領導的支持,不但解決了直管縣與省轄市的黨務對接,而且還保持了直管縣與省直部門經濟社會權限的相對獨立性,還解決了直管縣的干部交流等問題。但是,由於體制原因,兩縣仍然存在著開會重復開,文件重復發,領導層層陪,省轄市到直管縣的考察團層層陪同等現象,給直管縣增加了困難和負擔。

(二)鞏義市不具有區域帶動優勢,要求全部回歸鄭州市。鞏義市最大的優勢在鄭州市的輻射帶動,鄭州正加快建設國家中心城市,帶動中原城市群發展,鞏義正處在鄭州市的直接輻射帶動區域。直管幾年來,鄭州市在高新產業布局方面,中心城市配套功能發展方面,河南省規劃的鄭新洛大三角發展戰略,鄭汴、鄭洛、鄭焦城市軌道建設規劃,沒有規劃到鞏義市。鄭州市把大旅游發展規劃放在中牟,把大物流發展規劃放在新鄭,把大交通發展規劃放在滎陽市,鄭州市6條高規格城市大道直通滎陽,在高鐵建設發展上,鄭州、滎陽、登封、新鄭、中牟都通高鐵,隻有鞏義沒有高鐵。僅中原路西延鞏義段工程,鄭州市撥付22億元資金,軌道建設方面還需鄭州市撥付幾十億資金﹔在扶貧資金上,省級扶貧資金一年撥付500萬元,今年以來,鄭州市撥付鞏義市扶貧資金4000萬元﹔ 並且在涉農資金和各系統專項資金項目上損失30多億元。其次,全面直管后,鞏義市與鄭州市干部交流區域優勢被切斷,有一大批干部滯留在鞏義無法交流,加上鄭州大都市綜合優勢,鞏義的干部不願在直管縣間交流等,造成原本可以在鄭州市6縣6區4個管委會交流的干部隊伍受堵,導致一大批科級以上干部滯留在鞏義市。因此,鄭州市具有很強的輻射帶動能力和干部交流區域優勢,使鞏義迫切要求回歸鄭州。

(三)黨務回歸后,河南省大多數直管縣都處於“不直管”狀態。黨務回歸后,擴大了直管縣干部在省轄市的交流渠道,有利於解決直管縣科級、處級干部交流難、年齡老化等問題,同時,也加速了省轄市對直管縣的監管約束,省轄市不僅管直管縣的“黨務”,而且還管“政務”,導致直管縣改革又回到了10年前的“擴權縣”和“不直管”時期,造成10個直管縣開會、交材料、發文件重復,政務工作重復,領導層層陪同,考察團層層陪同等等。二是省直有關廳局隨意下放事權。黨務回歸后,省直有關廳局對待直管縣方法上、熱情上都不如以前,一些省直廳局為了圖省事,以種種理由找主管副省長批准將權限下放給省轄市,如省水利廳防汛工作已下放到直管縣,省交通廳綜合執法也下發給省轄市等等,若環境保護、信訪工作、國土廳、財政廳等有關廳局相繼效仿下放權限,還怎麼進行直管?此類現象應該引起我們的高度重視。

(四)黨務回歸后,一些直管縣受到省轄市的嚴重打壓,直管縣面臨著政府權限被全部收走和各種檢查多的雙重壓力。有些省轄市不像鄭州市對待鞏義市那樣,像對待自己的孩子回歸那樣關心、支持和厚愛﹔而是對直管縣回歸採取清算的方式,由省轄市紀委、監察委等部門組成核查、暗訪、督察、巡查組和后進發言等辦法打壓直管縣。有些省轄市要求直管縣將80%以上的經濟社會權限交給省轄市,有的省轄市不僅把直管縣經濟社會權限全部收走,還對直管縣派出由省轄市紀委、監察委組成的5個巡查組和1個督查巡查組,對直管縣所有鄉鎮全部巡查一個月,然后再巡查整改一個月,最后,還要回頭看看整改效果后再決定是否再查,把直管縣搞的人心惶惶。省轄市對直管縣問責、約談、作后進發言、處分的多﹔直管縣每天都有維穩、環保、扶貧、安全生產、黨建、干部作風等檢查督查。直管縣的干部反映說:省轄市隻要有各種檢查,保証先去直管縣﹔第一怎麼領導你,第二怎麼監督你,第三怎麼核查你,第四怎麼收拾你,直管縣改革發展嚴重受阻。

二,要客觀、實事求是的對待直管縣改革,確保改革成果。

要客觀的、實事求是對待河南省直管縣全面直管改革,對於全面直管過程中存在的問題,應研究解決,各種因素要綜合考慮。

(一)不能以鞏義市想回歸鄭州市和直管縣的干部是為了級別等,全盤否定直管縣改革。全面直管時期,“黨務工作”受省委直接領導便於推動直管工作,“政務權限”與省廳局對接方便順暢,有利於直管縣的工作快速展開,全面直管得到了河南省委的支持和重視,直管成效顯著,意義重大,應該予以充分肯定。2018年的省委3號文件與2011年的擴權縣文件是一致的,3號文件規定“黨務回歸”到省轄市,實際上“政務權限”也跟著“黨務回歸”回歸到省轄市,10個直管縣除了鞏義市、永城市、長垣縣、汝州市外,其他的直管縣都是農業縣,經過幾年的全面直管,已經發展形成了區域副中心城市,直管縣的發展基礎框架已經拉大拉開,發展后勁強勁,省轄市沒辦法拉動直管縣。10個直管縣GDP收入3869.97億元,僅低於洛陽市473.12億元,高於全省其他省轄市,若10個直管縣再經過幾年的直管,直管縣的經濟總量和GDP收入將超過洛陽,成為河南省第二大經濟體。因此,不能用一時一事評價和判斷直管縣的干部是為了級別,也不能以鞏義市想回歸鄭州市,全盤否定直管縣改革,河南省委要慎重對待直管縣的體制改革,注重直管縣一二把手調配,省委組織部考慮省轄市處級干部比例時,亦應按比例調配直管縣干部﹔將直管縣經濟總量高、綜合實力強、帶動能力大的鞏義市、永城市、長垣縣、汝州市等“一把手”兼任省轄市市委常委,以更好的推動國家區域副中心城市發展。

(二)全面直管中出現的問題,是機制問題,不是體制問題。我國直管縣體制、機制改革經歷了10多年漫長的改革發展過程,才實現了改革設想。直管體制改革是有慣性的,體制運轉也不是幾年能夠完成的,全面直管中出現的問題,是機制問題,不是體制問題。我們可以用機制創新的方法,來解決全面直管中存在的問題,機制能夠解決的,不能動體制﹔文件能夠解決的,不得改變機制,更不能輕易不能動搖體制。改革中出現的干部問題和鞏義市回歸鄭州市問題,是機制和文件能夠解決的事情,與體制沒有關系﹔如賦予直管縣603項經濟社會發展權限,是區別於一般縣的重要內容,省政府通過直管機制便解決了,何怕干部問題和其他問題得不到解決呢?全面直管、“半直管”、“不直管”是體制問題,其他都是機制問題,我們可以通過機制創新,解決直管縣存在的問題。

三,對河南10個直管縣體制改革的政策建議

(一)河南省委、省政府要召開全省直管縣工作會議,認真落實省委3號文件精神,統一省政府有關廳局、省轄市黨委政府、直管縣的思想,繼續推行直管縣體制改革,省政府有關廳局和省轄市黨委、政府要合理劃分“黨務”和“政務”工作,特別是省轄市黨委要召開處級以上干部會議,貫徹落實河南省委3號文件精神,像平頂山市協調服務汝州市、開封市協調服務蘭考縣那樣,管理直管縣黨務工作,不插手直管縣經濟社會權限,繼續支持直管縣改革。河南省紀委、省監察委和省委組織部應組成巡視組,對違反省委3號文件規定,插手直管縣經濟社會權限的領導和個人進行組織處理,確保直管縣良好發展勢頭﹔同時,直管縣要習慣在監督下進行工作,積極接受省轄市的領導和監督,使其真正回到“母親的懷抱”。為此,建議國務院組成有關部門參加的聯合調查組,對我國直管縣改革中出現的新情況進行深入調查,制定出新的改革方案。

(二)對直管縣進行分類管理,推出新的管理機制。要對直管縣改革中出現的問題進行分類管理,實行退出准入的管理機制,不能因為鞏義市不適應直管縣體制,而全盤否定直管縣改革。改革允許成功,也要允許失敗,對於一個縣的不成功,可將其退回鄭州去,若長垣縣影響到鄭新洛國家發展戰略,可把長垣縣退回給新鄉市,讓直管縣融入大的發展規劃,擁有更大的改革紅利。對於其他直管縣影響國家大發展戰略的,實行退出准入機制。

(三)堅持對直管縣全面直管,繼續推行先行先試政策。根據十九大黨管一切有關精神,我省推行的省轄市管直管縣的“黨務”,省政府管直管縣的“政務”,是兩張皮的具體表現,也是把直管縣推向平均發展的具體表現。平均發展是發展不起來的,隻有突破性發展,才能帶動周邊區域發展。取消直管縣,吃大鍋飯發展縣域經濟是不可取的﹔全國經濟發展是從廣州、深圳、珠海引發的,有經濟特區的優勢發展,才有對全國的經濟帶動拉動。蘭考縣的優勢發展,也在一定程度上帶動了杞縣、封丘縣、民權縣的發展。協調發展不能排除優先發展、因地制宜的發展。怎樣更有利於優勢發展,需對直管縣進行權限下放和直管。為此,建議中共中央成立或保留“中央直管工委”牌子和中組部、中編辦合署辦公,以指導和協調我國省直管縣改革發展。

(四)把鞏義市退回到鄭州市,實行退出准入管理。由於鄭州市是河南省第一大經濟體,經濟社會發展總量佔全省首位,鞏義市正處於鄭州的直接輻射帶動區域。省直有關部門對鞏義的帶動作用遠不如鄭州市中心城區帶動輻射作用,形成了鞏義市長期依賴於鄭州市的帶動發展,鞏義市已不具有帶動區域經濟社會發展的優勢﹔加上鄭州具有大都市綜合優勢,鞏義的干部可以在鄭州市6縣6區和4個開發區進行交流,不願到直管縣進行交流等,鞏義市離不開鄭州。建議把鞏義市全部回歸到鄭州市,保留直管縣“帽子”,按照擴權縣進行管理﹔在適當時期,可以確定河南西部的洛寧縣或嵩縣作為省直管縣的“試點縣”,實行准入退出機制管理。

(責編:劉晨曦、楊曉娜)

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